國務院關于印發“十四五”推進農業農村現代化規劃的通知

國發〔2021〕25號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

現將《“十四五”推進農業農村現代化規劃》印發給你們，請認真貫徹執行。

國務院

2021年11月12日

（本文有刪減）

“十四五”推進農業農村現代化規劃

“三農”工作是全面建設社會主義現代化國家的重中之重。為貫徹落實《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，堅持農業農村優先發展，全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化，編制本規劃。

第一章　開啟農業農村現代化新征程

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，“三農”工作重心歷史性轉向全面推進鄉村振興，加快中國特色農業農村現代化進程。

第一節　發展環境

“十三五”時期，以習近平同志為核心的黨中央堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的標志性工程，啟動實施鄉村振興戰略，加快推進現代農業建設，鄉村振興實現良好開局。決戰脫貧攻堅取得全面勝利。現行標準下農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，完成了消除絕對貧困和區域性整體貧困的艱巨任務，創造了人類減貧史上的奇跡。農業綜合生產能力穩步提升。糧食連年豐收，產量連續保持在1.3萬億斤以上，肉蛋奶、水產品、果菜茶品種豐富、供應充裕。農業科技進步貢獻率達到60%，農作物耕種收綜合機械化率達到71%，農業綠色發展邁出新步伐。農民收入水平大幅提高。農村居民人均可支配收入達到17131元，較2010年翻一番多。城鄉居民收入差距縮小到2.56∶1。農村基礎設施建設得到加強。衛生廁所普及率達到68%，具備條件的鄉鎮和建制村通硬化路、通客車實現全覆蓋，供水供電、通信網絡等基礎設施明顯改善，鄉村面貌煥然一新。農村改革縱深推進。農村基本經營制度進一步鞏固完善，農村土地、集體產權、經營體制等改革取得突破性進展，鄉村治理體系基本建立，農村社會保持和諧穩定。這些成就標志著農業農村發展實現新的跨越，站到新的歷史起點上，為“十四五”時期加快推進農業農村現代化奠定了堅實基礎。

當前和今后一個時期，國內外環境發生深刻復雜變化，我國農業農村發展仍面臨不少矛盾和挑戰。農業基礎依然薄弱。耕地質量退化面積較大，育種科技創新能力不足，抗風險能力較弱。資源環境剛性約束趨緊，農業面源污染仍然突出。轉變農業發展方式任務繁重，農村一二三產業融合發展水平不高，農業質量效益和競爭力不強。農村發展存在短板弱項。制約城鄉要素雙向流動和平等交換的障礙依然存在，人才服務鄉村振興保障機制仍不健全，防汛抗旱等防災減災體系還不完善，基礎設施仍有明顯薄弱環節，民生保障還存在不少弱項。促進農民持續增收面臨較大壓力。城鄉居民收入差距仍然較大。種養業特別是糧食種植效益偏低，農民就業制約因素較多，農村人口老齡化加快，農村精神文化缺乏，支撐農民增收的傳統動能逐漸減弱、新動能亟待培育。鞏固拓展脫貧攻堅成果任務比較艱巨。脫貧地區產業發展基礎仍然不強，內生動力和自我發展能力亟待提升。部分脫貧戶脫貧基礎還比較脆弱，防止返貧任務較重。

“十四五”時期，我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，為加快農業農村現代化帶來難得機遇。政策導向更加鮮明。全面實施鄉村振興戰略，農業支持保護持續加力，多元投入格局加快形成，更多資源要素向鄉村集聚，將為推進農業農村現代化提供有力保障。市場驅動更加強勁。構建新發展格局，把擴大內需作為戰略基點，國內超大規模市場優勢不斷顯現，農村消費潛力不斷激發，農業多種功能、鄉村多元價值開發帶動新消費需求，將為推進農業農村現代化拓展廣闊空間。科技支撐更加有力。新一輪科技革命和產業變革深入發展，生物技術、信息技術等加快向農業農村各領域滲透，鄉村產業加快轉型升級，數字鄉村建設不斷深入，將為推進農業農村現代化提供動力支撐。城鄉融合更加深入。以工補農、以城帶鄉進一步強化，工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系加快形成，城鄉要素雙向流動和平等交換機制逐步健全，將為推進農業農村現代化注入新的活力。

綜合判斷，“十四五”時期是加快農業農村現代化的重要戰略機遇期，必須加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進，以更高的站位、更大的力度、更實的舉措，書寫好中華民族偉大復興的“三農”新篇章。

第二節　發展特征

推進農業農村現代化，必須立足國情農情特點。我國實行農村土地農民集體所有、家庭承包經營的農村基本經營制度，從根本上保證廣大農民平等享有基本生產資料，為實現共同富裕奠定了堅實基礎。超大規模人口、超大規模農產品需求的現實，決定了不能依靠別人，必須立足國內解決14億人吃飯問題。農民數量眾多且流動性強，保持農村長期穩定、保障廣大農民在城鄉間可進可退，是我們應對經濟社會發展風險挑戰的回旋余地和特殊優勢。人均水土資源匱乏且匹配性差，實現穩產豐產，必須加快科技進步，用現代物質技術裝備彌補水土資源稟賦的先天不足。

推進農業農村現代化，必須立足農業產業特性。農業生產過程受自然力影響大，既要順應天時，又要遵循生物生長規律，不誤農時高效穩定組織生產。農業生產地域特色鮮明，不同地區資源稟賦差異大，需要因地因時制宜發展特色優勢產業。農業生產面臨雙重風險，既有自然風險，也有市場風險，需要加強農業支持保護，強化防災減災能力建設，健全完善市場調控體系。農業家庭經營占主導地位，大國小農基本國情農情將長期存在，需要加快發展社會化服務，將現代生產要素導入小農戶，提升科技水平和生產效率。農業科技成果運用具有很強外部性，小農戶缺乏采用新技術、新品種的能力，實現科技進步需要更多依靠農業企業和社會化服務組織的引領帶動。我國農業產業鏈和價值鏈仍處于低端，需要加快提升現代化水平，打造全產業鏈，拓展農業增值增效空間。

推進農業農村現代化，必須立足鄉村地域特征。村莊集生產生活功能于一體，需要統籌考慮產業發展、人口布局、公共服務、土地利用、生態保護等，科學合理規劃農村生產生活的空間布局和設施建設。村莊風貌各具特色，不能簡單照搬城市做法，要保留民族特點、地域特征、鄉土特色。村莊與自然生態融為一體，保留大量優秀傳統鄉土文化，需要發掘鄉村多元價值，推動鄉村自然資源增值，賡續傳承農耕文明，促進傳統農耕文化與現代文明融合發展，讓鄉村文明展現出獨特魅力和時代風采。鄉村建設是個長期過程，必須保持歷史耐心，規劃先行，注重質量，從容推進。

第三節　戰略導向

實現農業農村現代化是全面建設社會主義現代化國家的重大任務，要將先進技術、現代裝備、管理理念等引入農業，將基礎設施和基本公共服務向農村延伸覆蓋，提高農業生產效率、改善鄉村面貌、提升農民生活品質，促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。

立足國內基本解決我國人民吃飯問題。把保障糧食等重要農產品供給安全作為頭等大事，既保數量，又保多樣、保質量，以國內穩產保供的確定性來應對外部環境的不確定性，牢牢守住國家糧食安全底線。

鞏固和完善農村基本經營制度。堅持農村土地農民集體所有、家庭承包經營基礎性地位不動搖，保持農村土地承包關系穩定并長久不變，處理好農民和土地的關系，尊重農民意愿，維護農民權益。

引導小農戶進入現代農業發展軌道。發揮新型農業經營主體對小農戶的帶動作用，健全農業專業化社會化服務體系，構建支持和服務小農戶發展的政策體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。

強化農業科技和裝備支撐。更加重視依靠農業科技進步，堅持農業科技自立自強，推進關鍵核心技術攻關，夯實農業設施裝備條件，創制運用新型農機裝備，健全農業防災減災體系，促進農業提質增效。

推進農業全產業鏈開發。順應產業發展規律，開發農業多種功能和鄉村多元價值，推動農業從種養環節向農產品加工流通等二三產業延伸，健全產業鏈、打造供應鏈、提升價值鏈，提高農業綜合效益。

有序推進鄉村建設。堅持為農民而建，遵循鄉村發展建設規律，注重保護鄉村特色風貌，促進農村基礎設施和基本公共服務向村覆蓋、往戶延伸，切實做到數量服從質量、進度服從實效。

加強和創新鄉村治理。堅持物質文明和精神文明一起抓，創新基層管理體制機制，完善農村法治服務，加強農村思想道德建設，推動形成文明鄉風、良好家風、淳樸民風，推進鄉村治理體系和治理能力現代化，不斷增強農民群眾獲得感幸福感安全感。

推動城鄉融合發展。將縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，以保障和改善農村民生為優先方向，強化以工補農、以城帶鄉，加快建立健全城鄉融合發展體制機制，推動公共資源縣域統籌，促進城鄉協調發展、共同繁榮。

促進農業農村可持續發展。牢固樹立綠水青山就是金山銀山理念，遵循農業生產規律，注重地域特色，推進農業綠色發展，加強農村生態文明建設，加快形成綠色低碳生產生活方式，走資源節約、環境友好的可持續發展道路。

促進農民農村共同富裕。促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務依然在農村。要鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興，使更多農村居民勤勞致富，進城農民工穩定就業增收，全體人民共同富裕邁出堅實步伐。

第四節　總體要求

指導思想：以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持穩中求進工作總基調，立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，構建新發展格局，堅持農業農村優先發展，堅持農業現代化與農村現代化一體設計、一并推進，以推動高質量發展為主題，以保供固安全、振興暢循環為工作定位，深化農業供給側結構性改革，把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，全面推進鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興，加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足，為全面建設社會主義現代化國家提供有力支撐。

工作原則：

——堅持加強黨對“三農”工作的全面領導。始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，堅持五級書記抓鄉村振興，健全黨領導農村工作的組織體系、制度體系和工作機制，確保農業農村現代化沿著正確方向前進。

——堅持服務和融入新發展格局。把新發展理念完整、準確、全面貫穿于農業農村現代化全過程和各領域，主動服務和積極融入以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

——堅持農業農村優先發展。強化政策供給，在資金投入、要素配置、基本公共服務、人才配備等方面優先保障農業農村發展，加快補上農業農村短板。

——堅持農民主體地位。樹立人民至上理念，在經濟上維護農民利益，在政治上保障農民權利，激發農民積極性、主動性、創造性，不斷滿足農民對美好生活的向往。

——堅持統籌發展和安全。堅持總體國家安全觀，樹立底線思維，充分發揮農業農村“壓艙石”作用，防范和化解影響農業農村現代化進程的各種風險。

——堅持改革創新。加快推進農業農村重點領域和關鍵環節改革，破除制約城鄉融合發展的體制機制障礙，推動農業科技成果轉化為現實生產力，增強農業農村發展后勁。

——堅持系統觀念。統籌國內國際兩個大局，整體謀劃農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設，全面協調推進農業農村現代化。

——堅持因地制宜和分類推進。科學把握農業農村發展的差異性，保持歷史耐心，分類指導、分區施策，穩扎穩打、久久為功，推進不同地區、不同發展階段的鄉村實現現代化。

第五節　主要目標

到2025年，農業基礎更加穩固，鄉村振興戰略全面推進，農業農村現代化取得重要進展。梯次推進有條件的地區率先基本實現農業農村現代化，脫貧地區實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。

——糧食等重要農產品供給有效保障。糧食綜合生產能力穩步提升，產量保持在1.3萬億斤以上，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。生豬產能鞏固提升，棉花、油料、糖料和水產品穩定發展，其他重要農產品保持合理自給水平。

——農業質量效益和競爭力穩步提高。農業生產結構和區域布局明顯優化，物質技術裝備條件持續改善，規?；?、集約化、標準化、數字化水平進一步提高，綠色優質農產品供給能力明顯增強。產業鏈供應鏈優化升級，現代鄉村產業體系基本形成。

——農村基礎設施建設取得新進展。鄉村建設行動取得積極成效，村莊布局進一步優化，農村生活設施不斷改善，城鄉基本公共服務均等化水平穩步提升。

——農村生態環境明顯改善。農村人居環境整體提升，農業面源污染得到有效遏制，化肥、農藥使用量持續減少，資源利用效率穩步提高，農村生產生活方式綠色低碳轉型取得積極進展。

——鄉村治理能力進一步增強。黨組織領導的農村基層組織建設明顯加強，鄉村治理體系更加健全，鄉風文明程度有較大提升，農民精神文化生活不斷豐富，農村發展安全保障更加有力。

——農村居民收入穩步增長。農民增收渠道不斷拓寬，農村居民人均可支配收入增長與國內生產總值增長基本同步，城鄉居民收入差距持續縮小。農民科技文化素質和就業技能進一步提高，高素質農民隊伍日益壯大。

——脫貧攻堅成果鞏固拓展。脫貧攻堅政策體系和工作機制同鄉村振興有效銜接，脫貧人口“兩不愁三保障”成果有效鞏固，防止返貧動態監測和幫扶機制健全完善并有效運轉，確保不發生規模性返貧。

展望2035年，鄉村全面振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現。

注：〔〕內為5年累計數。

第二章　夯實農業生產基礎

提升糧食等重要農產品供給保障水平

深入實施國家糧食安全戰略和重要農產品保障戰略，落實藏糧于地、藏糧于技，健全輔之以利、輔之以義的保障機制，強化生產、儲備、流通產業鏈供應鏈建設，構建科學合理、安全高效的重要農產品供給保障體系，夯實農業農村現代化的物質基礎。

第一節　穩定糧食播種面積

壓實糧食安全政治責任。落實糧食安全黨政同責，健全完善糧食安全責任制，細化糧食主產區、產銷平衡區、主銷區考核指標。實施重要農產品區域布局和分品種生產供給方案。加強糧食生產能力建設，守住谷物基本自給、口糧絕對安全底線。

完善糧食生產扶持政策。穩定種糧農民補貼，完善稻谷、小麥最低收購價政策和玉米、大豆生產者補貼政策。完善糧食主產區利益補償機制，健全產糧大縣支持政策體系。鼓勵糧食主產區主銷區之間開展多種形式的產銷合作，引導主銷區與主產區合作建設生產基地。擴大稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍，支持有條件的省份降低產糧大縣三大糧食作物農業保險保費縣級補貼比例。

優化糧食品種結構。穩定發展優質粳稻，鞏固提升南方雙季稻生產能力。大力發展強筋、弱筋優質專用小麥，適當恢復春小麥播種面積。適當擴大優勢區玉米種植面積，鼓勵發展青貯玉米等優質飼草飼料。實施大豆振興計劃，增加高油高蛋白大豆供給。穩定馬鈴薯種植面積，因地制宜發展雜糧雜豆。

第二節　加強耕地保護與質量建設

堅守18億畝耕地紅線。落實最嚴格的耕地保護制度，加強耕地用途管制，實行永久基本農田特殊保護。嚴禁違規占用耕地和違背自然規律綠化造林、挖湖造景，嚴格控制非農建設占用耕地，建立健全耕地數量、種糧情況監測預警及評價通報機制，堅決遏制耕地“非農化”、嚴格管控“非糧化”。改善撂荒地耕種條件，有序推進撂荒地利用。明確耕地利用優先序，永久基本農田重點用于發展糧食生產，特別是保障稻谷、小麥、玉米等谷物種植。強化土地流轉用途監管。

推進高標準農田建設。實施新一輪高標準農田建設規劃。高標準農田全部上圖入庫并銜接國土空間規劃“一張圖”。加大農業水利設施建設力度，因地制宜推進高效節水灌溉建設，支持已建高標準農田改造提升。實施大中型灌區續建配套和現代化改造，在水土資源適宜地區有序新建一批大型灌區。

提升耕地質量水平。實施國家黑土地保護工程，因地制宜推廣保護性耕作，提高黑土地耕層厚度和有機質含量。推進耕地保護與質量提升行動，加強南方酸化耕地降酸改良治理和北方鹽堿耕地壓鹽改良治理。加強和改進耕地占補平衡管理，嚴格新增耕地核實認定和監管，嚴禁占優補劣、占水田補旱地。健全耕地質量監測監管機制。

第三節　保障其他重要農產品有效供給

發展現代畜牧業。健全生豬產業平穩有序發展長效機制，推進標準化規模養殖，將豬肉產能穩定在5500萬噸左右，防止生產大起大落。實施牛羊發展五年行動計劃，大力發展草食畜牧業。加強奶源基地建設，優化乳制品產品結構。穩步發展家禽業。建設現代化飼草產業體系，推進飼草料專業化生產。

加快漁業轉型升級。完善重要養殖水域灘涂保護制度，嚴格落實養殖水域灘涂規劃和水域灘涂養殖證核發制度，保持可養水域面積總體穩定，到2025年水產品年產量達到6900萬噸。推進水產綠色健康養殖，穩步發展稻漁綜合種養、大水面生態漁業和鹽堿水養殖。優化近海綠色養殖布局，支持深遠海養殖業發展，加快遠洋漁業基地建設。加強漁港建設和管理，建設漁港經濟區。

促進果菜茶多樣化發展。發展設施農業，因地制宜發展林果業、中藥材、食用菌等特色產業。強化“菜籃子”市長負責制，以南菜北運基地和黃淮海地區設施蔬菜生產為重點加強冬春蔬菜生產基地建設，以高山、高原、高海拔等冷涼地區蔬菜生產為重點加強夏秋蔬菜生產基地建設，構建品種互補、檔期合理、區域協調的供應格局。統籌茶文化、茶產業、茶科技，提升茶業發展質量。

第四節　優化農業生產布局

加強糧食生產功能區建設。以東北平原、長江流域、東南沿海地區為重點，建設水稻生產功能區。以黃淮海地區、長江中下游、西北及西南地區為重點，建設小麥生產功能區。以東北平原、黃淮海地區以及汾河和渭河流域為重點，建設玉米生產功能區。加大糧食生產功能區政策支持力度，相關農業資金向糧食生產功能區傾斜，優先支持糧食生產功能區內目標作物種植。以產糧大縣集中、基礎條件良好的區域為重點，打造生產基礎穩固、產業鏈條完善、集聚集群融合、綠色優質高效的國家糧食安全產業帶。

加強重要農產品生產保護區建設。以東北地區為重點、黃淮海地區為補充，提升大豆生產保護區綜合生產能力。以新疆為重點、長江和黃河流域的沿海沿江環湖地區為補充，建設棉花生產保護區。以長江流域為重點，擴大油菜生產保護區種植面積。積極發展黃淮海地區花生生產，穩定提升長江中下游地區油茶生產，推進西北地區油葵、芝麻、胡麻等油料作物發展。鞏固提升廣西、云南糖料蔗生產保護區產能。加強海南、云南、廣東天然橡膠生產保護區膠園建設。

加強特色農產品優勢區建設。發掘特色資源優勢，建設特色農產品優勢區，完善特色農產品優勢區體系。強化科技支撐、質量控制、品牌建設和產品營銷，建設一批特色農產品標準化生產、加工和倉儲物流基地，培育一批特色糧經作物、園藝產品、畜產品、水產品、林特產品產業帶。

第五節　協同推進區域農業發展

服務國家重大戰略。推進西部地區農牧業全產業鏈價值鏈轉型升級，大力發展高效旱作農業、節水型設施農業、戈壁農業、寒旱農業。加快發展西南地區丘陵山地特色農業，積極發展高原綠色生態農業。推進東北地區加快發展現代化大農業，建設穩固的國家糧食戰略基地。鞏固提升中部地區重要糧食生產基地地位，加強農業資源節約集約利用。發揮東部地區創新要素集聚優勢，大力發展高效農業，率先基本實現農業現代化。統籌利用海岸帶和近海、深海海域，發展現代海洋漁業。

推進重點區域農業發展。深入推進京津冀現代農業協同發展，支持雄安新區建設綠色生態農業。深化粵港澳大灣區農業合作，建設與國際一流灣區和世界級城市群相配套的綠色農產品生產供應基地。推進長江三角洲區域農業一體化發展，先行開展農產品冷鏈物流、環境聯防聯治等統一標準試點，發展特色鄉村經濟。發揮海南自由貿易港優勢，擴大農業對外開放，建設全球熱帶農業中心和動植物種質資源引進中轉基地。全域推進成渝地區雙城經濟圈城鄉統籌發展，建設現代高效特色農業帶。

第六節　提升農業抗風險能力

增強農業防災減災能力。加強防洪控制性樞紐工程建設，推動大江大河防洪達標提升，加快中小河流治理，調整和建設蓄滯洪區，完成現有病險水庫除險加固。加強農業氣象綜合監測網絡建設，強化農業氣象服務。健全動物防疫和農作物病蟲害防治體系，加強監測預警網絡建設。發揮農業保險災后減損作用。

提升重要農產品市場調控能力。深化農產品收儲制度改革，改革完善中央儲備糧管理體制，加快培育多元市場購銷主體，提升重要農產品收儲調控能力。健全糧食儲備體系，保持合理儲備規模，合理布局區域性農產品應急保供基地。加強糧食等重要農產品監測預警，建立健全多部門聯合分析機制和信息發布平臺。開展糧食節約行動，有效降低糧食損耗。實施新一輪中國食物與營養發展綱要。

穩定國際農產品供應鏈。實施農產品進口多元化戰略，健全農產品進口管理機制，穩定大豆、食糖、棉花、天然橡膠、油料油脂、肉類、乳制品等農產品國際供應鏈。

保障農業生產安全。健全農業安全生產制度體系，推動農業企業建立完善全過程安全生產管理制度。實施農業安全生產專項整治三年行動。構建漁業安全治理體系，提升漁船裝備、漁民技能、漁港避風和風險保障能力。強化農機安全生產，組織平安農機示范創建。加強農藥安全使用技術培訓與指導。加強農村沼氣報廢設施安全處置。